Die Wahl zwischen einem ärmeren Heute und einem wärmeren Morgen

Stellen Sie sich einmal vor, Sie wären Finanzminister in einem Entwicklungsland. Am Ende eines Jahres, in dem Ihre Steuereinnahmen enttäuschend ausgefallen sind, haben Sie so gut wie kein Geld mehr. Sie könnten das Wenige, das noch übrig ist, in Ihr Gesundheitssystem stecken: Die von den Kliniken ausgegebenen Gelder helfen bei der Bekämpfung von Infektionskrankheiten, und es gibt nicht viel, was Entwicklungsexperten für eine bessere Verwendung des Geldes halten.
Sie könnten das Geld aber auch für den Bau eines Stromnetzes ausgeben, das für die Umstellung auf saubere Energie geeignet ist. Langfristig bedeutet dies weniger Umweltverschmutzung, mehr produktives Ackerland und weniger Überschwemmungen. Was ist die klügere Verwendung des marginalen Dollars: die akute Armut sofort zu lindern oder den Beitrag Ihres Landes zu leisten, den Planeten nicht mehr zu verbrennen?

Das Gedankenexperiment ist eine vereinfachte Version des Dilemmas, vor dem globale Institutionen und Entwicklungsländer stehen. Am 22. Juni kamen Politiker in Paris zu einem Gipfel zusammen, um einen "neuen globalen Finanzpakt" auszuarbeiten. Ziel war es, herauszufinden, wie die Kosten des Klimawandels verteilt werden können. Die Staats- und Regierungschefs der armen Länder kamen in Scharen; außer Emmanuel Macron, dem französischen Präsidenten, war kein westlicher Staatschef anwesend.
Kein Wunder also, dass das Treffen endete, ohne dass die reichen Länder auch nur einen einzigen zusätzlichen Dollar zur Verfügung gestellt hätten. Stattdessen wurde an der Weltbank und dem IWF gebastelt, den größten der multilateralen Organisationen, die sich um die Bekämpfung der Armut bemühen. Das Ausbleiben von Maßnahmen bedeutet, dass schmerzhafte Kompromisse bevorstehen.
Schließlich werden enorme Summen benötigt, um den armen Ländern zu helfen, umweltfreundlich zu werden. Im Jahr 2000 entfielen auf die Entwicklungsländer ohne China weniger als 30 Prozent der jährlichen Kohlenstoffemissionen. Bis zum Jahr 2030 werden sie den Großteil ausmachen.

Das Grantham Institute, ein Think-Tank an der London School of Economics, schätzt, dass die armen Länder zu diesem Zeitpunkt jährlich 2,8 Billionen Dollar aufwenden müssen, um die Emissionen zu senken und ihre Wirtschaft zu schützen. Unabhängig von den Klimaveränderungen müssen diese Länder nach Ansicht des Instituts außerdem jährlich 3 Billionen Dollar für Dinge wie Gesundheitsversorgung und Bildung ausgeben, um die Armut weiter zu bekämpfen. Diese Zahl könnte noch steigen.
Die Welt gibt bei weitem nicht so viel Geld aus. Im Jahr 2019, dem letzten Jahr, für das verlässliche Daten vorliegen, wurden gerade einmal 2,4 Billionen Dollar für Klima und Entwicklung investiert. Nach Angaben des Grantham-Instituts müssen die reichen Länder und die Entwicklungsbanken mindestens 1 Billion Dollar des jährlichen Defizits aufbringen (der Rest sollte direkt vom Privatsektor und von den Entwicklungsländern selbst kommen). Im Jahr 2009 erklärten sich die reichen Länder bereit, bis 2020 jährlich 100 Milliarden Dollar an neuen Finanzmitteln bereitzustellen. Seitdem haben sie das Ziel jedes Jahr verfehlt und im Jahr 2020 gerade einmal 83 Milliarden Dollar erreicht - wobei ein Großteil der Gelder von den Entwicklungsbanken stammt. Sieht man von der Klimafinanzierung und den Ausgaben für Binnenflüchtlinge ab, ist die Hilfe der OECD-Länder in den letzten zehn Jahren gleich geblieben.
 
In einem kürzlich erschienenen Artikel erklärten führende Politiker wie Joe Biden aus den USA, William Ruto aus Kenia und Muhammad bin Zayed aus den Vereinigten Arabischen Emiraten, sie seien überzeugt, dass "Armutsbekämpfung und Schutz des Planeten konvergierende Ziele sind". Einige politische Maßnahmen bieten tatsächlich nützliche Lösungen für beide Ziele. Nachhaltige Landwirtschaft senkt die Emissionen, macht die Nahrungsmittelversorgung klimasicher und verringert das Risiko von Hungersnöten. Der Schutz der Mangroven bindet Kohlenstoff, stoppt Sturmfluten und sichert den Fischern den Lebensunterhalt. Die durch den Klimawandel verursachten Schäden verteuern die Entwicklung insgesamt - und die Eindämmung des Klimawandels macht sie erschwinglicher.
Doch obwohl eine Angleichung möglich ist, ist sie auch selten. Ausgaben zur Emissionssenkung werden zwangsläufig auf Länder mit mittlerem Einkommen ausgerichtet, die die Umwelt stärker verschmutzen. Ausgaben zur Armutsbekämpfung werden auf Länder mit niedrigem Einkommen ausgerichtet, in denen arme Menschen leben. Forscher des IWF, die Daten aus 72 Entwicklungsländern seit 1990 analysiert haben, stellen fest, dass es ein unglückliches Muster gibt: Auf einen Anstieg des jährlichen BIP um 1 Prozent folgt im Durchschnitt ein Anstieg der Emissionen um 0,7 Prozent.

Die Gründe dafür sind einfach. Wachsende Industrien benötigen viel Energie, die große, mechanisierte Landwirtschaft viel Platz. Ihr Wachstum ist der Hauptgrund für die Entwaldung. Die Afrikanische Entwicklungsbank geht davon aus, dass Afrika bis 2025 zusätzliche Kapazitäten von 160 Gigawatt (GW) benötigt. Derzeit erzeugt der Kontinent nur etwa 30 GW an erneuerbarer Energie. Auf der jüngsten Jahrestagung der Afrikanischen Exim-Bank in Accra ging es um die Frage, wie Metalle für den grünen Wandel abgebaut werden können, ohne dass man sich über die damit verbundene Umweltverschmutzung Gedanken macht.
Theoretisch könnte die nächste Generation von Schwellenländern ihr Wachstum mit erneuerbaren Energien statt mit Öl und Gas versorgen. Afrika verfügt über das größte Solarpotenzial der Welt und über zahlreiche Mineralien, die für Batterien verwendet werden könnten. Doch obwohl grünes Wachstum möglich ist, findet es nicht statt - die Erneuerung alter Netze und die Installation neuer Technologien ist für Entwicklungsländer einfach zu teuer. Um bis 2050 eine Netto-Null-Emission zu erreichen, müssten die Entwicklungsländer nach Berechnungen der Internationalen Energieagentur, einem offiziellen Prognoseinstitut, bis 2030 mindestens 300 Milliarden Dollar für erneuerbare Netze ausgeben - das Fünffache ihrer derzeitigen Ausgaben.
 
Grüne Träume

Es führt also kein Weg an der fehlenden Finanzierung vorbei. Und wie die mageren Fortschritte in Paris zeigen, ist eine enorme Erhöhung der Entwicklungshilfeausgaben unwahrscheinlich. Nach der Konferenz planen die Geberländer und die Weltbank nun, weitere Rückzahlungen im Falle von Extremwetterkatastrophen auszusetzen, und haben von den reichen Ländern einen bescheidenen Betrag an Sonderziehungsrechten zurückerhalten, ein Finanzinstrument, das der IWF der Bilanz der Zentralbank eines jeden Landes zuweist. Woher ein Teil der versprochenen Finanzmittel kommen soll, ist noch nicht bekannt, ebenso wenig wie die Art und Weise, wie sie ausgegeben werden sollen.
Ehrgeizigere Vorschläge kamen von afrikanischen Politikern, darunter Ideen für globale Steuern und eine neue internationale Finanzinstitution, die, wie Herr Ruto es ausdrückte, "keine Geisel ihrer Aktionäre" sein sollte. Sie wurden als abwegig betrachtet. "Von wem besteuert? Und für wen?", fragte Herr Macron. Sogar eine weltweite Schifffahrtssteuer, die Macron befürwortet, steht vor jahrelangem, politischen Gerangel. "In ein paar Monaten werden wir das alles vergessen haben", seufzte ein Finanzminister. "Es gibt einen Konflikt zwischen dem globalen Wohl und dem nationalen Interesse", sagte Ruto. "Und das nationale Interesse gewinnt immer."
Daraus ergeben sich zwei düstere Kompromisse. Der erste betrifft die Prioritäten der nationalen Regierungen. Aufgrund ihrer mangelnden Vorbereitung und der schwülen Temperaturen gehören die Entwicklungsländer zu den Ländern, die am stärksten vom Klimawandel betroffen sind. In den nächsten Jahrzehnten werden Umweltverschmutzung und extreme Hitze die gesundheitlichen Folgen verschlimmern. Naturkatastrophen werden Verwüstungen anrichten und enorme Kosten für den Wiederaufbau verursachen.

Kurzfristig wissen die Regierungen jedoch nicht, wie sie ohne fossile Brennstoffe wachsen können. Ihre Volkswirtschaften werden durch fragwürdige Stromnetze und unzureichende Energieversorgung gebremst, so dass die Behörden auf der Suche nach Energie sind. Öl, Gas und andere Rohstoffe sind eine wertvolle Devisenquelle für Länder, die exportieren. Ohne die Einnahmen aus fossilen Brennstoffen wären mindestens ein Dutzend armer Länder, darunter Ecuador und Ghana, mit einer untragbaren Schuldenlast konfrontiert, wie der IWF berichtet. Die Regierungen gehen nicht immer verantwortungsbewusst mit den Einnahmen aus fossilen Brennstoffen um - dennoch haben die Schadstoffe in den letzten Jahren Milliarden von Dollar an afrikanischen Sozialausgaben und Rentenbeiträgen eingebracht.
Der kurzfristige Druck, Mittel für öffentliche Dienstleistungen zu finden, ist groß. Letztes Jahr hatte Sambia nach der Bezahlung von Gläubigern und Beamten nur noch 13 % seines Haushalts übrig. Das Land ist ein Extremfall, aber die Regierungen in den meisten Entwicklungsländern haben wenig Handlungsspielraum. "Wie soll ich vor den Wählern rechtfertigen, dass ich Subventionen, Mittel für Schulen und das Gesundheitswesen streiche, um eine Abfallverwertungsanlage oder einen großen Deich zu bauen", fragt ein Finanzminister. "In 20 Jahren wird das natürlich nützlich sein, aber die Kosten sind jetzt schon besorgniserregend." Der Minister rechnet vor, dass sich die Kosten für den Bau einer Schule in seiner Hauptstadt in den letzten zehn Jahren verdoppelt haben, weil die Einrichtungen umweltfreundlich und widerstandsfähig sein müssen. "Was ist, wenn wir uns zwischen Krankenhäusern zur Behandlung von Lungenkrankheiten und der Umstellung auf Elektrobusse entscheiden müssen?"
Das Ergebnis ist, dass die Entwicklungsländer weit von den nationalen Klimazielen entfernt sind, die erstmals auf der cop21-Konferenz 2015 angeboten wurden. Neue Kohlekraftwerke werden Indonesien bis mindestens 2030 mit 60 % seines Stroms versorgen. Die damit verbundene Freisetzung von Kohlenstoff wird das Land noch weiter von seinem jüngsten Emissionsziel, das es bei cop eingereicht hat, entfernen.
Zwischen 2019 und 2027 planen die brasilianischen Politiker, 500 Milliarden Dollar für Öl und Gas auszugeben, um Engpässe bei der Wasserkraft zu vermeiden, die durch immer häufiger auftretende Dürren entstehen. "Die afrikanischen Länder brauchen einen fairen Ausstiegsplan aus den fossilen Brennstoffen", sagt Mavis Owusu-Gyamfi vom African Centre for Economic Affairs, einem Think-Tank.

Der Matthäus-Effekt

Das bringt die internationalen Geldgeber zum nächsten Kompromiss. Wenn das Ziel darin besteht, die Emissionen so schnell wie möglich zu senken oder den Klimawandel "abzumildern", dann ist es am besten, billige Kredite und Zuschüsse in große Länder mit mittlerem Einkommen zu pumpen. Im vergangenen Jahr hat Indonesiens kohlebetriebene Energiewirtschaft mehr Kohlendioxid freigesetzt als das subsaharische Afrika minus Südafrika. Die Kohlekraftwerke des Landes werden bis 2050 rentabel sein, es sei denn, die Regierung wird durch billige Kredite und Zuschüsse dazu gebracht, sie vorzeitig stillzulegen.
Nach Angaben von IWF-Forschern müssen bis 2030 jährlich rund 357 Milliarden Dollar in drei große Länder mit mittlerem Einkommen (Indien, Indonesien und Südafrika) fließen, damit diese ihre Kohlekraftwerke bis 2050 abschalten können. Mia Mottley, die Premierministerin von Barbados, die als Co-Gastgeberin von Herrn Macron bei der Konferenz in Paris fungierte, drängt die Weltbank, den Ländern mit mittlerem Einkommen die günstigen Zinssätze anzubieten, die sie normalerweise den ärmsten Ländern vorbehält.
In Ländern mit mittlerem Einkommen sind Dollars weit verbreitet, da es mit der Leitwährung leichter ist, private Gelder anzuziehen. In Paris leitete Ajay Banga, der neue Präsident der Weltbank, eine Gruppe voller Ideen für Garantien und Versicherungssysteme, die zu Vorzugsbedingungen finanziert werden müssen. Die meisten werden in Ländern mit mittlerem Einkommen landen, in denen es große Privatsektoren gibt und Geschäfte recht einfach zu tätigen sind.
Diese Länder haben auch mehr Interesse an sauberer Energie, die sich rentiert, als an kostspieligen Anpassungsmaßnahmen zum Schutz vor den Auswirkungen des Klimawandels, die kein Geld einbringen. "Jeden Monat klopfen Öl- und Gasunternehmen an meine Tür. Wissen Sie, wie oft [der Privatsektor] angeklopft hat, um meine Wälder zu schützen? Keiner", sagt ein afrikanischer Minister. Letztes Jahr veranstalteten Kenia und reiche Länder eine humanitäre Spendenaktion für Afrika. Die fortgeschrittenen Volkswirtschaften sagten nur 2,4 Milliarden Dollar von den angestrebten 7 Milliarden Dollar zu.
 
Die bisher größten Klimafinanzierungsprojekte sind Jet-ps oder "Just Energy Transition"-Pakete, die aus Darlehen und Zuschüssen von Banken, reichen Ländern und Privatunternehmen bestehen und Ländern mit mittlerem Einkommen helfen sollen, von fossilen Brennstoffen auf sauberere Energie umzusteigen. Das indonesische Paket hat einen Wert von 20 Milliarden Dollar, wovon etwa 10 Milliarden Dollar von anderen Regierungen zu günstigen Zinssätzen stammen. Südafrika hat 8,5 Mrd. USD zu Vorzugsbedingungen erhalten, obwohl Cyril Ramaphosa, der Präsident des Landes, wenig überraschend der Meinung ist, dass das Land noch mehr verdient. Solche Pläne bieten ein gutes Preis-Leistungs-Verhältnis. Wenn Indonesien sich an seine Jet-P-Versprechen hält und nicht an seinen nationalen Energieplan, wird es die jährlichen Stromemissionen bis 2030 auf 290 Megatonnen begrenzen. Dazu müssten mehrere Kohlekraftwerke abgeschaltet werden, und das Land würde zu einem der wenigen Länder der Welt werden, dessen Emissionen in der Nähe der Werte liegen, die für eine Welt mit einer Erwärmung von nur 1,5 Grad erforderlich sind.
Zuschüsse sind der Goldesel der Entwicklungsfinanzierung. Da nur ein begrenzter Betrag zur Verfügung steht, besteht die Sorge, dass einkommensschwache Länder, die sich auf billige Finanzierungen verlassen haben, zu kurz kommen könnten. Die Minister dieser Länder sind besorgt über die fehlenden Finanzmittel für ihre Energiewende. Ohne Unterstützung werden sie mit gestrandeten Vermögenswerten aus Investitionen in Anlagen für fossile Brennstoffe zurückbleiben, für die es kaum eine Nachfrage geben wird. Mehr Sorgen bereitet ihnen jedoch, dass sie ihre Ausgaben für Gesundheit und Bildung kürzen müssen.
Letztendlich haben sie wohl kaum eine andere Wahl. Im Jahr 2021 ging weniger als ein Viertel der Zuschüsse und billigen Darlehen von Entwicklungshilfeorganisationen an die ärmsten Länder, während es zehn Jahre zuvor noch fast ein Drittel war. Achtzig arme Länder, darunter Nigeria und Pakistan, erhalten im Jahr 2021 zusammen gerade einmal 22 Milliarden Dollar für Klimaschutz- und Anpassungshilfe. Im vergangenen Jahr ging die bilaterale Hilfe für die afrikanischen Länder südlich der Sahara um 8 Dollar zurück.
 
In Paris kritisierten die Präsidenten von Kenia und dem Tschad die Lähmung der reichen Länder beim Schuldenerlass. "Wir würden ein wenig Verständnis begrüßen", beklagte Ruto. Wenig überraschend unterstützten sie nicht die Kampagne von Frau Mottley für eine großzügigere Kreditvergabe an Länder mit mittlerem Einkommen. Unter vier Augen beklagten sie sich auch über die westliche Heuchelei. Die europäischen Staats- und Regierungschefs verlangen von den armen Ländern, dass sie die Subventionierung fossiler Brennstoffe einstellen und auf die Entwicklung von Gas und Kohle als heimische Energiequellen ganz verzichten, während sie gleichzeitig im eigenen Land Kohlekraftwerke in Betrieb nehmen und die Gasimporte aus Afrika erhöhen.
Der weltweit größte Geldgeber für Klima- und Entwicklungshilfe, die Weltbank, steht zwischen diesen beiden Zielen. Janet Yellen, die als amerikanische Finanzministerin großen Einfluss auf die Institution hat, verbrachte letztes Jahr einen Großteil ihrer Afrikareise damit, die Qualität der Klimafinanzierung zu beklagen. Das Centre for Global Development, ein Think-Tank, kommt zu dem Schluss, dass die 2500 Klimafinanzierungsprojekte, die die Bank seit dem Jahr 2000 ins Leben gerufen hat, so gut wie keine erkennbaren Auswirkungen auf die Emissionen hatten und auch nicht darauf, wie gut die Länder auf eine heißere Welt vorbereitet sind. Trotz der erklärten grünen Absichten der Projekte flossen die meisten Ausgaben in Arbeiten, die den Zielen der Bank zur Armutsbekämpfung dienten.
Ein Grund für die Schwierigkeiten der Bank in Sachen Klimawandel liegt darin, dass sie auf die Armutsbekämpfung ausgerichtet ist. Sie plant die Einrichtung eines neuen Systems, um die Auswirkungen der von ihr für den Klimawandel ausgegebenen Gelder zu verfolgen. Es gibt jedoch eine Reihe von Vorschlägen, wie sie noch weiter gehen könnte. Diese reichen von der Vergabe zusätzlicher Kredite für den Klimawandel, auf den bereits mehr als ein Drittel der Gesamtmittel entfällt, bis hin zur Änderung der Kriterien, nach denen die Banker ihre Boni erhalten - von der Höhe der Kredite, die sie vergeben, bis zur Höhe der Finanzmittel aus dem Privatsektor, die sie einwerben. Solche Vorschläge nähren die Befürchtung der einkommensschwachen Länder, dass die Festsetzung der Weltbank die Gefahr birgt, den Fluss der Mittel zur Armutsbekämpfung zu verringern.

Finanzielle Probleme

Hinter den Kulissen in Paris haben sich die Fronten verhärtet. Einige in der internationalen Finanzwelt sind der Meinung, dass das Klima jetzt Priorität hat. Sie argumentieren, dass die Armutsbekämpfung nebensächlich ist, wenn es keinen Planeten gibt, auf dem man leben kann. "Wir reden seit 40 Jahren über Entwicklung", sagt Vera Songwe vom Grantham Institute. "Das ist ein Luxus, den wir uns mit dem Klima nicht leisten können." Die Hoffnung ist, dass einige Länder durch den grünen Übergang reich werden. Unabhängig davon müssen alle Länder ihre Nettoemissionen abbauen, argumentiert dieses Lager, einschließlich der Länder in Afrika, von denen einige so gut wie nichts emittieren.
Große Mengen an Finanzmitteln sollten in die Länder umgeleitet werden, die derzeit am meisten emittieren. Es sollten Kompromisse eingegangen werden, um privates Kapital ins Boot zu holen. Multilaterale Entwicklungsbanken brauchen neue Kriterien, nach denen sie ihre Kreditvergabe beurteilen können, und die Regierungen müssen dabei helfen, ihre Klimafinanzierung effektiv auszugeben.
Andere sind anderer Meinung. "Bitte lassen Sie [die Klimafinanzierung] nicht auf Kosten grundlegender Investitionen in das Humankapital gehen", sagt Mark Suzman, Vorstandsvorsitzender der Gates Foundation, einer Wohltätigkeitsorganisation. Der grüne Wandel, so argumentiert diese Gruppe, wird nur dann funktionieren, wenn ein Produktivitätsschub durch Zuwächse in den Bereichen Gesundheit und Bildung für qualifizierte Arbeitskräfte die Grundlage dafür bildet. Die Mitglieder der Gruppe fragen sich, ob die Länder mit mittlerem Einkommen wirklich so viel Hilfe brauchen, wie sie behaupten. Die ärmsten Länder sollten ihrer Meinung nach eher Mittel für die Anpassung an den Klimawandel erhalten als solche, die mit Emissionsgrenzwerten verbunden sind.
Die Frage, was als Anpassungsfinanzierung gilt, ist ein früher Brennpunkt in dieser Debatte. Das Entwicklungslager zählt Ausgaben zur Erhöhung der "Klimaresilienz", wozu Dinge wie Schulen mit Regenwasserkanälen sowie die Ausbildung von Kindern in grüner Technologie gehören. Die Klimaschützer bezeichnen einige dieser Maßnahmen als "Greenwashing". Die Vorstellung, dass die internationalen Finanziers diese Debatte unter sich austragen, anstatt den Entwicklungsländern das Sagen darüber zu geben, was mit diesen Geldern geschehen soll, macht die Minister vor Ort wütend.
Selbst kleinere Institutionen ergreifen Partei. Die Asiatische Investitions- und Infrastrukturbank, eine von China geführte Einrichtung, erwägt, ihre gesamte Kreditvergabe auf die Klimafinanzierung umzustellen. Anders als die Weltbank ist sie nicht der Armutsbekämpfung verpflichtet. "Sie [die Armutsbekämpfung] wird zu einer zweitrangigen Priorität werden", meint ein Beamter achselzuckend.
Während der Erstellung dieses Artikels sprach Ihr Korrespondent mit mehr als 20 Wirtschaftswissenschaftlern, Finanziers und politischen Entscheidungsträgern, die an der Debatte beteiligt sind. Auf die Frage, ob das Klima oder die Entwicklung oberste Priorität haben sollte, waren sie geteilter Meinung. Da die Welt immer heißer wird und die Armut nicht weniger drängend ist, wird sich die Kluft nur noch vergrößern.