Gefangen im Paragrafenstaat: Wie endlose Regeln Deutschland lähmen

aus: The Economist

Die meisten berühmten deutschen Unternehmen – darunter AEG, die Deutsche Bank und Mercedes-Benz – wurden im späten 19. Jahrhundert gegründet. Diese Epoche ist als Gründerzeit bekannt: Sie verweist nicht nur auf die Proklamation des Deutschen Reiches im Jahr 1871, sondern auch auf die Gründung von Hunderten neuer Unternehmen. Weniger bekannt ist, dass sich in derselben Zeit auch Deutschlands eigentümliche – und eigentümlich dominante – Bürokratie herausbildete. Sie ist hierarchisch, formalistisch und juristisch geprägt. Und sie bereitet dem Land heute erhebliche Probleme.

Deutschland steht an mehreren Fronten unter Druck. Sein industrie- und exportorientiertes Wachstumsmodell gerät ins Wanken – durch harte Konkurrenz aus China ebenso wie durch den Rückzug der USA aus den Regeln des globalen Handels. Die Bevölkerung altert rasch, während das Produktivitätswachstum stagniert. Die Wirtschaft schrumpfte sowohl 2023 als auch 2024 und dürfte in diesem Jahr bestenfalls stagniert haben. Doch innerhalb wie außerhalb der Regierung wächst inzwischen die Einsicht, dass Deutschlands Bürokratie den notwendigen Wandel behindert. Am 4. Dezember einigte sich die Bundesregierung mit den Ministerpräsidenten der Länder auf eine umfassende Modernisierung staatlicher Arbeitsweisen. Die entscheidende Frage lautet nun: Lassen sich Deutschlands Juristen von ihrem Sockel stoßen?

Ökonomen wissen seit Langem um die Bedeutung von Institutionen für wirtschaftliches Wachstum. Indem sie politische Einflussnahme begrenzen und öffentliche Dienstleistungen effizient organisieren, können Bürokratien die Produktivität steigern – wie im Deutschland des 19. Jahrhunderts. Problematisch wird es, wenn sie sich verfestigen und versuchen, reife Volkswirtschaften zu steuern. Oliver Falck, Yuchen Mo Guo und Christian Pfaffl vom Ifo-Institut untersuchten 27 sogenannte Big-Bang-Reformen zur Reduzierung bürokratischer Lasten, die seit 2006 weltweit eingeführt wurden. Ihr Ergebnis: Hätte Deutschland 2015 eine solche Reform umgesetzt, wäre das Pro-Kopf-BIP bis 2022 um rund vier Prozent höher ausgefallen.

Die deutschen Verwaltungsstrukturen reichen besonders tief zurück. Anders als in den USA oder Großbritannien gingen sie der Demokratie voraus. Die zunehmende Komplexität der industrialisierenden deutschen Staaten im 19. Jahrhundert – sowie deren Wettbewerb untereinander – führte dazu, dass vermehrt Experten herangezogen wurden. Besonders ausgeprägt war dies in Preußen, das später zur dominierenden Macht aufstieg und seine disziplinierte, hierarchische Bürokratie am Vorbild des Militärs ausrichtete. In der darauffolgenden autokratischen konstitutionellen Monarchie standen sich Monarch und Verwaltung auf der einen Seite sowie Parlament und liberale Reformer auf der anderen gegenüber – wie Max Weber, der Begründer der Soziologie, bereits damals beobachtete.

Der König und seine Bürokratie wollten ohne demokratische Störfaktoren regieren; das Parlament strebte nach einem durch Gesetze begrenzten Staat. Heraus kam ein Kompromiss in Gestalt einer komplexen, regelbasierten Maschinerie, die nur Juristen beherrschen konnten – der Ursprung der modernen deutschen Bürokratie. Zwar wurde sie in den 1930er-Jahren von Adolf Hitler beiseitegefegt, kehrte jedoch nach dem Zweiten Weltkrieg mit Macht zurück. „Das Monopol der Juristen“, schrieb der Rechtswissenschaftler Ernst Fraenkel in den 1950er-Jahren, „beruht auf der Vorstellung, dass Verwaltung im Rechtsstaat vor allem die Anwendung von Gesetzen ist.“

Dieses Monopol besteht bis heute. Laut Victor Lapuente von der Universität Göteborg und seinen Koautoren verfügten in den Jahren 2012 bis 2015 lediglich neun Prozent der deutschen Beamten über nennenswerte Erfahrung in der Privatwirtschaft – in Großbritannien waren es 28 Prozent. Sylvia Veit von der Helmut-Schmidt-Universität und ihre Mitautoren zeigen, dass heute nahezu die Hälfte der Führungspositionen in Bundesbehörden und Ministerien von Juristen besetzt ist. In Frankreich liegt der Anteil bei etwa einem Viertel, in Großbritannien bei weniger als einem Sechstel. Wer aufsteigt, hat seine Zeit abgesessen und möglichst keine Fehler gemacht. Das alles führt zu einer ausgeprägten „Angst vor Kritik durch Aufsichtsbehörden oder der Aufhebung von Entscheidungen durch Verwaltungsgerichte“, wie Andreas Voßkuhle, ehemaliger Präsident des Bundesverfassungsgerichts, schreibt. Eine Erhebung des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung zeigt zudem, dass deutsche Unternehmen in den vergangenen drei Jahren 325.000 zusätzliche Stellen geschaffen haben – allein zur Einhaltung von Vorschriften. Das ist viermal so viel wie die Gesamtzahl der Neueinstellungen in IT- und Ingenieurberufen im selben Zeitraum.

Vorsichtiges, juristisch geprägtes Regieren funktionierte, solange Deutschlands Exportmaschine brummte. Für Zeiten der Instabilität ist es weniger geeignet. Während der Eurokrise 2012 war das Finanzministerium fast ausschließlich mit Juristen besetzt, die sich auf Regelverstöße in Südeuropa konzentrierten und mögliche makroökonomische Gegenmaßnahmen außer Acht ließen. Verfassungsrechtliche Regeln aus dem Jahr 2009 begrenzen das strukturelle Haushaltsdefizit des Bundes auf 0,35 Prozent des BIP. Die Politik brach schließlich aus diesem Korsett aus – mit Ausnahmen zunächst 2022 und erneut in diesem Jahr. Auch andere mutige Entscheidungen, etwa die Aufnahme zahlreicher syrischer Flüchtlinge 2015/16 oder der Ersatz russischen Gases 2022, erforderten die Umgehung bestehender Regeln. Hinzu kommen die föderalen Ebenen: Jedes Bundesland pflegt seine eigene vorsichtige, juristisch dominierte Verwaltung, in der Anwälte über mögliche Verstöße wachen – etwa im Datenschutz oder im Planungsrecht.

Gesetze zerschlagen

Der öffentliche Dienst wird sich nicht selbst reformieren. Auf den jüngsten Vorschlag, die Fehlertoleranz zu erhöhen, habe man intern entgegnet, ein „deutscher Beamter macht keine Fehler“, berichtet ein Insider. Was nötig sei, meint Christoph Schmidt, ehemaliger Vorsitzender des Sachverständigenrats, sei „im Grunde das Gegenteil unserer rechtlich wasserdichten Verfahren“. Im Juli legte eine Gruppe prominenter Experten, darunter Andreas Voßkuhle, Reformvorschläge für die neue Regierung unter Friedrich Merz vor. Sie forderten unter anderem ein Verbot des sogenannten Gold-Platings – also der zusätzlichen Verschärfung von EU-Vorgaben – und mehr Spielräume für experimentelles Verwaltungshandeln. Die am 4. Dezember beschlossene Modernisierung greift einige dieser Ideen auf und sieht etwa verbindliche Fristen für Genehmigungsverfahren vor, nach deren Ablauf Anträge automatisch als genehmigt gelten. Auch wenn diese Agenda selbst auf bürokratischen Widerstand stoßen wird, ist die Lage inzwischen so ernst, dass ein Wandel dennoch möglich erscheint. Max Weber bezeichnete Politik einst als das „starke, langsame Bohren harter Bretter“. Für Deutschland ist es an der Zeit, mit dieser Arbeit zu beginnen.